PROCESSO LEGISLATIVO FEDERAL
Passaremos ao estudo do Processo Legislativo Constitucional, ou seja, aquele constante na CF/88, porém vale ressaltar que pelo Princípio da Simetria as regras do processo legislativo constitucional devem ser observadas nos Estados, DF e munícipios.
Desde já também é importante diferenciar os seguintes conceitos:
PROCESSO LEGISLATIVO: mecanismo para elaboração das normas.
PROCEDIMENTO LEGISLATIVO: sequência de atos praticados para a elaboração das normas.
ESPÉCIES LEGISLATIVAS
PARA DECORAR:
E3LMDR
Sendo:
• E = Emendas Constitucionais
• 3L = Leis Ordinárias, Leis Complementares e Leis Delegas (ao todo, 3 tipos de Lei)
• M = Medidas Provisórias
• D = Decreto Legislativo
• R = Resoluções
OBS: Lembrar que Decretos Autônomos, Regulamentares e Regimento Interno de Tribunais, embora sejam espécies normativas NÃO fazem parte do Processo Legislativo Constitucional.
NÃO há como estudar o Processo Legislativo sem a análise do Controle de Constitucionalidade, pois este abrange justamente as espécies normativas.
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
• REPRESSIVO: incide sobre norma PRONTA e ACABADA. Lembrar que não tem como reprimir o que ainda não existe.
Quem está autorizado: qualquer JUIZ ou TRIBUNAL em CASOS CONCRETOS e pelo STF quando analisa alguma Ação Declaratória de Constitucionalidade ou Ação Direta de Inconstitucionalidade.
• PREVENTIVO: incide sobre norma que ainda não está em vigor. Lembrar que não tem como prevenir algo se este já existir.
Quem está autorizado: PODER EXECUTIVO quando o Presidente VETA um Projeto de Lei (PL) por considerá-lo inconstitucional; o PODER LEGISLATIVO quando a analisa a constitucionalidade de um PL e o PODER JUDICIÁRIO na forma a seguir descrita.
Controle Preventivo de Constitucionalidade pelo Poder Judiciário: NÃO incide sobre a norma, mas sim sobre o PROCESSO LEGISLATIVO.
É iniciado a partir da impetração de Mandado de Segurança por Congressista (a depender da Casa na qual o PL está em trâmite).
EX: Há um PL em trâmite na Câmara dos Deputados. Então, Deputado Federal poderá impetrar MS.
Visa proteger direito líquido e certo do congressista, qual seja, de ver o devido processo legislativo ser respeitado. O MS é impetrado diretamente ao STF.
INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL (ou nomodinâmica): ocorre quando as regras do processo legislativo são desrespeitadas. Ou seja, há um VÍCIO no processo. Ex: vício de iniciativa.
Trata-se de VÍCIO INSANÁVEL, ou seja, o veto do Chefe do Executivo NÃO convalida a nulidade do processo (PRINCÍPIO DA NÃO CONVALIDAÇÃO DAS NULIDADES). Pode levar à declaração de inconstitucionalidade pelo STF em controle abstrato. Se isso ocorrer, o SENADO FEDERAL tem a atribuição de suspender a execução, no todo ou em parte, da lei declarada inconstitucional.
CARACTERÍSTICAS DO PROCEDIMENTO LEGISLATIVO
Procedimento Legislativo COMUM: Para LEIS ORDINÁRIAS
Procedimento Legislativo ESPECIAL: Para as demais espécies normativas.
- PROCEDIMENTO LEGISLATIVO COMUM
- ORDINÁRIO: não possui prazos definidos.
- SUMÁRIO: exige-se um prazo para deliberação e votação do Projeto de Lei.
- ABREVIADO: serão aprovados diretamente nas comissões o Projetos de Lei que não precisam da aprovação do plenário.
RESUMO:
Fase introdutória -> inicia com a apresentação do PL. Nesse ponto é importante saber que existem regras para a iniciativa do mesmo. Esta pode ser EXCLUSIVA/PRIVATIVA (não pode ser delegada) GERAL/CONCORRENTE (pode ser exercida por mais de um dos legitimados) e POPULAR (exercida pelos cidadãos que possuem capacidade eleitoral ativa. Aplicável para Lei Complementar e Lei Ordinária).
Fase constitutiva -> deliberação na Câmara e no Senado. Um Casa será INICIADORA e a outra REVISORA.
Ex: Senador ou Comissão do Senador apresenta PL = Senado é Casa Iniciadora e Câmara a Revisora. Nos demais casos a Câmara será a Casa Iniciadora.
Apresentação do PL -> Casa Iniciadora -> Fase de Instrução (PL passa pela Comissão Temática* e de Constituição e Justiça**) -> Comissões da Casa Revisora se o PL for aprovado
OBS: Se o PL for rejeitado pelas comissões da Casa Iniciadora ele será arquivado e, em regra, não pode ser apresentado na mesma sessão legislativa em virtude do Princípio da Irrepetibilidade.
* Comissão Temática (analisa a matéria)
** Comissão de Constituição e Justiça (analisa a constitucionalidade)
Casa Revisora -> Sem emendas = encaminha-se o PL ao Chefe do Executivo
-> Com emendas = PL volta à Casa iniciadora -> Chefe do Executivo
SANÇÃO E VETO
Sanção: ato unilateral e irretratável do Presidente da República -> Converte Projeto de Lei em Lei (para leis ordinárias e leis complementares)
- Expressa: aquiescência em até 15 DIAS da aprovação do PL
- Tácita: silêncio após os 15 DIAS da aprovação do PL. Nesse caso, o Presidente terá 48 horas para promulgar a lei, caso contrário o Presidente do Senado o fará.
Veto: ato unilateral de discordância com o Projeto de Lei aprovado em virtude de ser considerado inconstitucional (veto jurídico) ou contrário ao interesse público (veto político). SEMPRE EXPRESSO e pode ser TOTAL ou PARCIAL.
- Prazo: até 15 dias após o recebimento e comunicação em 48 horas ao Presidente do Senado com os motivos do veto. Caso contrário será considerado sancionado tacitamente.
O veto pode ser RECONSIDERADO, ou seja, rejeitado, pois quando o Presidente da República comunica sobre o veto em 48 horas ao Presidente do Senado o Projeto de Lei será novamente apreciado pelo Congresso Nacional em SESSÃO CONJUNTA no prazo de até 30 dias.
REJEIÇÃO DO VETO: Depende do voto da maioria absoluta do Congresso em votação secreta.
Rejeitado o veto -> PL encaminhado ao Presidente da República -> 48 horas para PROMULGAR o PL, caso contrário este será promulgado pelo Presidente do Senado.
Se o veto for parcial, os dispositivos que não foram vetados produzirão efeitos após publicados mesmo que o veto dos demais ainda esteja sendo apreciado pelo Congresso, pois a rejeição do veto produz efeitos ex nunc.
Fase Complementar -> Composta pela Promulgação e pela Publicação.
- Promulgação: ato solene que atesta a existência da lei. No caso de sanção tácita e rejeição do veto a promulgação é feita em 48 horas. No caso se sanção expressa promulgação ocorre simultaneamente a esta. Em regra é feita pelo Presidente da República, salvo quando este deveria promulgar o PL em 48 horas, mas manteve-se inerte e nos casos de competência originária do Poder Legislativo (emendas à constituição, decretos legislativos e resoluções).
- Publicação: condição de eficácia da lei. A lei torna-se apta a produzir efeitos, embora possa ainda não estar em vigor. Não existe prazo definido.
2. Procedimento Legislativo SUMÁRIO
Instaurado por iniciativa do Presidente da República que considera urgente a apreciação de qualquer Projeto de Lei por ele apresentado ao Congresso Nacional, mesmo que não seja caso de iniciativa privativa.
PRAZO: Deve terminar no prazo máximo de 100 dias, sendo 45 dias na Câmara, 45 no Senado e 10 dias para a Câmara apreciar as emendas, se existentes.
No caso de silêncio das Casas no prazo determinado a pauta destas será trancada até que a votação termine, com exceção das que tenham prazo constitucional determinado.
Não pode ser aplicado para Projetos de Códigos.
3. Procedimento Legislativo ABREVIADO
Nesse caso o PL será votado diretamente pelas Comissões das Casas Respectivas, ou seja, dispensa discussão em Plenário. Está previsto no art. 58, §2º, I da CF/88.
Caso um décimo dos membros da Casa Respectiva considere que uma Comissão não pode apreciar o PL este irá para Plenário.
Nesse caso o PL será votado diretamente pelas Comissões das Casas Respectivas, ou seja, dispensa discussão em Plenário. Está previsto no art. 58, §2º, I da CF/88.
Caso um décimo dos membros da Casa Respectiva considere que uma Comissão não pode apreciar o PL este irá para Plenário.
- PROCEDIMENTOS LEGISLATIVOS ESPECIAIS
São aplicáveis para as demais espécies normativas, quais sejam: Emendas Constitucionais, Leis Complementares, Leis Delegas, Medidas Provisórias, Decretos Legislativos e Resoluções.
a. Emendas Constitucionais
Previstas no art. 60 da CF/88:
Art. 60. A Constituição poderá ser emendada mediante proposta:
I - de um terço, no mínimo, dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal;
II - do Presidente da República;
III - de mais da metade das Assembleias Legislativas das unidades da Federação, manifestando-se, cada uma delas, pela maioria relativa de seus membros.
As EC são discutidas em cada casa do Congresso em DOIS turnos considerando-se aprovadas aquelas que obtiveram, em ambos, 3/5 dos votos dos membros de cada Casa. Caso a proposta seja rejeitada ou havida por prejudicada, será arquivada, não podendo a matéria dela constante ser objeto de nova proposta na mesma sessão legislativa (Princípio da Irrepetibilidade).
São promulgadas pelas Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado com o respectivo número de ordem.
É importante destacar que a possibilidade de reforma/emenda constitucional NÃO é irrestrita, posto que sofre limitação temporal, circunstancial, material e formal.
Limitação Temporal: determina-se um período de tempo no qual a Constituição não pode ser alterada por emenda.
Limitação Circunstancial: estabelece-se certos momentos de instabilidade política nos quais não pode haver VOTAÇÃO e PROMULGAÇÃO de EC. Ressalta-se que estas podem ser apresentadas, não podendo ter deliberação sobre as mesmas. No caso da CF/88 existem 3 limitações, quais sejam: estado de sítio, estado de defesa e intervenção federal decretada e executada pela União.
Limitação Material: alguns assuntos não podem ser objeto de proposta de EC, a saber, as cláusulas pétreas, quais sejam: forma federativa do Estado, voto, separação dos Poderes e direitos e garantias individuais.
Limitação Formal: tendo em vista a rigidez da CF/88, a mesma apresenta limitações formais (processuais) acerca de EC previstas no art. 60, I ao III, § 2º, 3º e 5º.
OBSERVAÇÕES IMPORTANTES:
1. Municípios NÃO possuem iniciativa para proposta de Emenda Constitucional, nem participam da discussão e votação da mesma, pois não possuem representantes no Congresso Nacional.
2. Não há iniciativa popular para apresentação de EC.
3. Diferentemente do que ocorre no processo legislativo das leis, não há iniciativa reservada a emenda constitucional. Qualquer dos legitimados pode apresentar proposta de emenda constitucional sobre todas as matérias não vedadas pela Carta Magna.
4. A CF/88 não estabelece uma Casa Iniciadora/ Revisora para o início da deliberação de uma EC. Assim, a discussão e votação da mesma pode ser iniciada em qualquer uma das Casas do CN.
5. Ao contrário do que ocorre com o processo legislativo das leis, a proposta de EC não sujeita-se a sanção ou veto do Chefe do Executivo e este não possui competência para promulgar a mesma, haja vista que o faz é Mesa da Câmara e a Mesa do Senado.
b. Leis Complementares
Diferenciam-se das leis ordinárias quanto ao aspecto FORMAL e MATERIAL.
- Aspecto Formal: a LC exige maioria absoluta para ser aprovada (primeiro número inteiro subsequente à metade dos membros da Casa Legislativa), enquanto a LO exige maioria simples.
- Aspecto Material: os assuntos que podem ser objeto de LC são taxativos e explícitos na Constituição, ao passo que as LO possuem matéria residual.
c. Medidas Provisórias
São atos normativos primários editados pelo Presidente da República em casos de relevância e urgência e devem ser submetidos imediatamente ao Congresso Nacional. Não podem tratar de qualquer matéria, uma vez que a Constituição impôs restrições à sua edição (art. 62, §1º). Importante ressaltar que é possível a abertura de créditos extraordinários por MP.
Procedimento:
Edição da MP -> Apreciação pelo CN em até 60 dias (prorrogáveis por mais 60) -> Comissão Mista dentro do CN -> Senadores e Deputados emitem parecer favorável ou não à conversão da MP em Lei -> Emitido o parecer o Plenário analisa a MP, iniciando a votação na Câmara dos Deputados. Após, existem 3 possibilidades:
1. Se convertida integralmente em Lei, o Presidente do Senado promulga (não se fala em sanção e veto do Presidente da República já que não houve modificação do texto por ele mesmo editado) .
2. Se integralmente rejeitada ou se perder sua eficácia por decurso de prazo em razão da não apreciação pelo CN no prazo determinado, este a declarará insubsistente e regulará, por DECRETO LEGISLATIVO, as relações dela decorrentes.
3. Se aprovada parcialmente, será convertida em Projeto de Lei de Conversão sendo submetida à sanção ou veto pelo Presidente da República.
Se a medida provisória não for apreciada em até 45 dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional. Nesse caso, ficarão sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que a medida provisória estiver tramitando.
Limitação Material: alguns assuntos não podem ser objeto de proposta de EC, a saber, as cláusulas pétreas, quais sejam: forma federativa do Estado, voto, separação dos Poderes e direitos e garantias individuais.
Limitação Formal: tendo em vista a rigidez da CF/88, a mesma apresenta limitações formais (processuais) acerca de EC previstas no art. 60, I ao III, § 2º, 3º e 5º.
OBSERVAÇÕES IMPORTANTES:
1. Municípios NÃO possuem iniciativa para proposta de Emenda Constitucional, nem participam da discussão e votação da mesma, pois não possuem representantes no Congresso Nacional.
2. Não há iniciativa popular para apresentação de EC.
3. Diferentemente do que ocorre no processo legislativo das leis, não há iniciativa reservada a emenda constitucional. Qualquer dos legitimados pode apresentar proposta de emenda constitucional sobre todas as matérias não vedadas pela Carta Magna.
4. A CF/88 não estabelece uma Casa Iniciadora/ Revisora para o início da deliberação de uma EC. Assim, a discussão e votação da mesma pode ser iniciada em qualquer uma das Casas do CN.
5. Ao contrário do que ocorre com o processo legislativo das leis, a proposta de EC não sujeita-se a sanção ou veto do Chefe do Executivo e este não possui competência para promulgar a mesma, haja vista que o faz é Mesa da Câmara e a Mesa do Senado.
b. Leis Complementares
Diferenciam-se das leis ordinárias quanto ao aspecto FORMAL e MATERIAL.
- Aspecto Formal: a LC exige maioria absoluta para ser aprovada (primeiro número inteiro subsequente à metade dos membros da Casa Legislativa), enquanto a LO exige maioria simples.
- Aspecto Material: os assuntos que podem ser objeto de LC são taxativos e explícitos na Constituição, ao passo que as LO possuem matéria residual.
c. Medidas Provisórias
São atos normativos primários editados pelo Presidente da República em casos de relevância e urgência e devem ser submetidos imediatamente ao Congresso Nacional. Não podem tratar de qualquer matéria, uma vez que a Constituição impôs restrições à sua edição (art. 62, §1º). Importante ressaltar que é possível a abertura de créditos extraordinários por MP.
Procedimento:
Edição da MP -> Apreciação pelo CN em até 60 dias (prorrogáveis por mais 60) -> Comissão Mista dentro do CN -> Senadores e Deputados emitem parecer favorável ou não à conversão da MP em Lei -> Emitido o parecer o Plenário analisa a MP, iniciando a votação na Câmara dos Deputados. Após, existem 3 possibilidades:
1. Se convertida integralmente em Lei, o Presidente do Senado promulga (não se fala em sanção e veto do Presidente da República já que não houve modificação do texto por ele mesmo editado) .
2. Se integralmente rejeitada ou se perder sua eficácia por decurso de prazo em razão da não apreciação pelo CN no prazo determinado, este a declarará insubsistente e regulará, por DECRETO LEGISLATIVO, as relações dela decorrentes.
3. Se aprovada parcialmente, será convertida em Projeto de Lei de Conversão sendo submetida à sanção ou veto pelo Presidente da República.
Se a medida provisória não for apreciada em até 45 dias contados de sua publicação, entrará em regime de urgência, subsequentemente, em cada uma das Casas do Congresso Nacional. Nesse caso, ficarão sobrestadas, até que se ultime a votação, todas as demais deliberações legislativas da Casa em que a medida provisória estiver tramitando.
Insta salientar que, segundo o STF, os Estados - membros podem editar medida provisória, desde que haja previsão de edição dessa espécie normativa em sua Constituição, nos mesmos moldes da Constituição Federal.
d. Leis Delegadas
Trata-se de ato normativo editado pelo Presidente da República no exercício da função atípica de legislar, autorizado pelo Congresso Nacional por resolução. Ou seja, o Chefe do Executivo solicita ao CN autorização para legislar sobre determinada matéria. Se aprovada a solicitação, o CN disciplina por resolução os termos da delegação.
A delegação do CN pode ser:
- Típica: quando o Projeto de Lei será apresentado, promulgado e publicado pelo Presidente da República sem nenhuma intervenção do Congresso.
- Atípica: quando o Projeto de Lei será apreciado pelo Poder Legislativo antes de tornar-se lei.
Nesse caso, o Congresso Nacional sobre ele deliberará, em votação única, vedada qualquer emenda. Caso aprovada, a lei delegada será encaminhada ao Chefe do Executivo, para que a promulgue e publique. Se rejeitado, o projeto será arquivado, somente podendo ser reapresentado, na mesma sessão legislativa, por solicitação da maioria absoluta dos membros de uma das Casas do Congresso Nacional.
Vale lembrar que o CN é autorizado a SUSTAR o ato normativo editado pelo Presidente da República que exorbite os limites da delegação legislativa. O Chefe do Executivo poderá então recorrer ao Judiciário propondo ação declaratória de inconstitucionalidade sobre a ação de sustação.
f. Decretos Legislativos e Resoluções
São atos normativos primários que não sujeitam-se à sanção ou veto.
O Decreto Legislativo é editado pelo Congresso Nacional para o tratamento de matérias de sua competência exclusiva. As resoluções são editadas pelo CN, Senado e Câmara dos Deputados para dispor sobre assuntos de sua competência que não estão sujeitos à reserva de lei e para matérias especificadas na Constituição como, por exemplo, no caso de delegação legislativa do CN ao Presidente da República para edição de lei delegada. Por fim, a promulgação da resolução se dá pelo Presidente da respectiva Casa legislativa.
Trata-se de ato normativo editado pelo Presidente da República no exercício da função atípica de legislar, autorizado pelo Congresso Nacional por resolução. Ou seja, o Chefe do Executivo solicita ao CN autorização para legislar sobre determinada matéria. Se aprovada a solicitação, o CN disciplina por resolução os termos da delegação.
A delegação do CN pode ser:
- Típica: quando o Projeto de Lei será apresentado, promulgado e publicado pelo Presidente da República sem nenhuma intervenção do Congresso.
- Atípica: quando o Projeto de Lei será apreciado pelo Poder Legislativo antes de tornar-se lei.
Nesse caso, o Congresso Nacional sobre ele deliberará, em votação única, vedada qualquer emenda. Caso aprovada, a lei delegada será encaminhada ao Chefe do Executivo, para que a promulgue e publique. Se rejeitado, o projeto será arquivado, somente podendo ser reapresentado, na mesma sessão legislativa, por solicitação da maioria absoluta dos membros de uma das Casas do Congresso Nacional.
Vale lembrar que o CN é autorizado a SUSTAR o ato normativo editado pelo Presidente da República que exorbite os limites da delegação legislativa. O Chefe do Executivo poderá então recorrer ao Judiciário propondo ação declaratória de inconstitucionalidade sobre a ação de sustação.
f. Decretos Legislativos e Resoluções
São atos normativos primários que não sujeitam-se à sanção ou veto.
O Decreto Legislativo é editado pelo Congresso Nacional para o tratamento de matérias de sua competência exclusiva. As resoluções são editadas pelo CN, Senado e Câmara dos Deputados para dispor sobre assuntos de sua competência que não estão sujeitos à reserva de lei e para matérias especificadas na Constituição como, por exemplo, no caso de delegação legislativa do CN ao Presidente da República para edição de lei delegada. Por fim, a promulgação da resolução se dá pelo Presidente da respectiva Casa legislativa.
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